경제정책 성공의 필요조건
경제정책 성공의 필요조건최선집 한국중견기업연합회 대외협력부회장Ⅰ. 서론1. 경제정책경제정책이란 정부가 경제 분야에 취하는 행위들을 일컫는다. 정부가 경제에 간섭하는 수많은 기타 정책들이 여기에 포함된다. 구체적으로는 거시경제 안정화 정책(과도한 인플레이션을 일으키지 않을 정도로 통화량 증가·유지), 조세정책, 부동산 정책, 교역정책(관세, 교역 조건, 국제기관과의 관계), 경제 성장을 창출하기 위하여 만들어진 정책, 소득 재분배 관련 정책, 규제정책, 반독점 정책, 산업정책, 기술 기반 개발정책 등 다양한 정책들이 있을 수 있다. 경제정책에는 대외적 변수, 대내적 변수로 나눌 수 있고 우리의 경우에는 대외 의존도가 높은 경제구조에서는 대외적 변수만으로도 복잡하다. 미·중 갈등, 한·일 갈등이 깊어지는 요즘에 와서는 더욱 그렇다. 대내적 변수는 오죽이나 많은가, 노동자, 경영자, 산업별 이해관계, 중·소·대기업별 이해관계, 지역적 이해관계 일일이 열거하기조차 힘들다. 한마디로 수많은 요인이 얽혀 있는 게 경제정책이라고 이해하면 된다. 그래서 어떤 정책을 만들 때 어느 요소를 얼마나 고려할 것인가도 중요한데 아예 처음부터 고려 대상에 포함하지도 못한 요인도 많은 것이다.2. 정치와 정책과의 관계경제정책도 정책이니 정치와의 관계는 불가분의 관계이다. 정치와 정책은 어떤 관계에 있는 것인가? 정치적 의사결정 후에 나온 것이 정책이다 이렇게 이해하면 간단할 수 있다. 그러나 이게 전부가 아니다. 정치란 무엇이고 그것이 정책 형성에 어떤 영향을 미치는가 하는 점에 대한 이해가 선결 조건이다. 그렇다면 정치란 어떻게 이해되고 있는가? "정치는 사회집단 간의 협력, 협상 및 갈등의 모든 활동을 포함하며, 이에 따라 사람들은 생물학적 및 사회 생활의 생산과 재생산 과정에서 인간, 자연과 기타 자원의 사용, 생산 또는 분배를 결정하는 것을 말한다.*"라고 일반적으로 말하는데 이런 이해가 타당하다면 사실 사회 전반을 모두 아우르는 활동을 정치라고 할 수도 있다.* 아드리안 래프트위치(Adrian Leftwich)의 설명이다. 해럴드 래스웰(Harold Lasswell)은 정치는 "누가 무엇을, 언제, 어떻게 얻는가", politics is "who gets what, when, how."를 정하는 것이라고 이야기하고, 데이비드 이스턴(David Easton)은 "사회 내 가치의 권위적 배분"이라고 보고 있고, 블라디미르 레닌(Vladimir Lenin)은 "정치는 경제학의 가장 집중된 표현이다."라고 하였다. 버나드 크릭(Bernard Crick)은 "정치는 사람들이 제도화된 절차를 통해 함께 행동하여 차이를 해결하고, 다양한 이익과 가치를 조정하며, 공동의 목적을 추구하는 공공 정책을 만드는 독특한 형태의 규칙"이라고 주장했다.원래 정치라는 말은 서양에서 'POLIS/POLIT'에서 유래한다. 이는 고대 그리스에서 '도시(City)'라는 뜻으로 쓰였다. 고대 그리스에서는 도시가 지금과 같은 하나의 독립 국가처럼 작동하였고 그들의 정치는 지역적(Local)이었으며, 그들의 정책 또한 지역적인 것이었다. 고대 그리스에서는 하나의 지역적 관심사가 정치 대상이 되었고 지역적으로 결정한 의사가 정책이 되었다. 지역이 곧 국가이었으니 당연하였을 것이다. 이를 지금과 같은 근대 국가체제에서 보면, 전국적인 이해를 대변하는 것이 아니고 지역적인 이해관계를 대변하는 활동과 그 활동의 결과인 셈이다. 여기에서의 '지역적'이라는 의미는 정파적이라는 의미로 해석하여도 크게 달라지지 않을 것이다. 지금의 서로 다른 정당, 혹은 각종 이권단체가 내세우는 정강이나 정책들은 어쩌면 정파적이고, 지역적이라고 볼 수 있다. 그러나 이런 지역적 정파적인 경계를 넘어서 국가적 차원의 활동으로 발전하면 우리는 이를 정치와 정책으로 이해할 수 있을 것이다.정치 활동의 절차적인 측면은 일단 제외하고 그 내용에 들어가 보면 정치는 이념 성향이 강하다. 진보정당, 보수정당, 환경정당 이런 예를 떠올려보면 쉽게 이해가 갈 것이다. 그러나 이러한 이념성을 지닌 정책이 어떤 결과를 가져올 것인가에 관하여 깊이 있는 논의가 필요하다 특히 정책 중에도 경제정책에 관련된 것이면 그 성공 여부도 목적에 따라 달라질 수 있다. 이념 성향이 강하면 강할수록 경제정책은 실패할 가능성이 크다는 것이 근대 국가의 경험이다. 미국 경제사에 정통하면서 정부의 경제정책에 직접 관여해본 경험으로 '현실의 경제학'이라는 책을 쓴 스티븐 S. 코언은 '경제정책은 이념에 입각한 것이 아니라 실용적인 선택에 의한 것이어야 성공한다'라고 하였다.아래에서는 지금부터 130년 전에 미국에서 일어난 사건을 소재로 경제정책이 성공하기 위하여는 어떤 전제 조건이 충족되어야 하는지를 살펴보기로 한다. Ⅱ. 경제정책의 설계 1. '통화정책' 실패의 교훈미국 역사상 유일하게 두 번의 대통령 임기를 나누어 한 대통령이 있다. 바로 그로버 클리블랜드(Stephen Grover Cleveland)이다. 벤저민 해리슨(Benjamin Harrison)에게 선거에서 진 후 1889년 첫 번째 임기를 마치고 백악관을 떠났다가 1893년 백악관으로 다시 돌아온다. 첫 번째 임기를 마치고 다시는 대통령이 되지 않겠다고 생각하였으나 미국의 장래를 걱정해 다시 출마하여 대통령이 됐다.해리슨 대통령이 미국이 당면한 경제적 위기를 극복할 수 없고 그가 이익집단의 요구를 거부할 만큼 강단이 없다고 생각한 것이다. 클리블랜드 취임 바로 며칠 전 거대 철도회사가 파산하고 뒤이어 거대회사들이 파산하고 주식시장은 주식투매로 패닉 상태에 빠졌다. 뒤이어 몇 달 뒤에는 8,000개의 회사가 문을 닫고, 400여 개의 은행이 문을 닫았으며, 백만 명의 근로자들이 일자리를 잃고, 농산물가격은 급락하고, 농민들은 빚을 갚지 못하여, 농장을 잃었다. 이에 대한 원인으로서는 주식시장의 음모론, 생산 과잉, 통화 정책의 실패로 보는 다양한 견해가 있었다.이 당시 외국에서는 금과 은을 동시에 화폐로 사용하였다. 지폐는 이들 두 금속을 상징하는 것에 불과하였다. 그러나 이 당시 미국에서의 은의 다량채굴로 금 가격에 연동되어 있던 은의 가격이 급락하였다. 1873년 은을 화폐로 사용하는 것을 금지하는 법안이 통과되었지만, 은 생산자들의 반발로 다시 절충 입법이 만들어졌는데, 은의 화폐량을 제한하기로 하였고, 매달 은의 정부 구매액을 2백만 달러로 제한하는 것이었다.클리블랜드 대통령은 이 같은 불경기가 정부의 통화정책(Money Policy)에서 비롯되었다고 확신했다. 그 당시에는 위에서 본 것처럼 금과 은이 동시에 미국 달러의 가치를 유지하는 데 사용되었다. 즉 금·은본위제였다. 그러나 유럽에서는 금본위제(gold standard)가 많이 사용되었다. 미국 투자가들과 은행가들은 그들이 보유하고 있는 돈의 가치가 떨어질 것을 염려하였다. 왜냐하면 금 이외에 다량으로 생산되는 은이 사용되었기 때문이다. 그래서 그들은 자신들의 돈을 금과 교환하기 시작했다.클리블랜드 대통령은 금본위제로 돌아가기를 원했다. 이것을 하기 위해서는 의회를 설득하여 정부가 은을 구입하는 것을 강제하는 법률을 폐지하는 것이었다. 그런데 불행하게도 의회에서의 금본위제로 회귀할 것인가에 관한 논쟁을 시작하기 전에, 대통령의 입속에서 암이 발견되었다. 즉시 수술이 필요했다. 그러나 수술은 비밀에 부쳐졌다. 왜냐하면 대통령의 생명이 위독하다는 뉴스가 그 의회에서의 토론에 영향을 끼칠 수 있기 때문이다. 그것은 미국의 경제 위기를 더 악화시킬 수 있다는 우려 때문이었다. 그래서 그 수술은 뉴욕항에 정박한 대통령의 친구의 요트에서 비밀리에 이루어졌다. 이빨과 위쪽 턱이 제거되고 그 안에 있는 암을 제거했다. 그 수술은 30분 정도 걸렸다. 수 주 지난 후 의사들은 클리블랜드 대통령에게 고무로 된 딱딱한, 새로운 턱을 만들어 주었고 별 어려움 없이 쓸 수 있었다. 한 신문에서 그 수술에 대해서 기사를 게재했으나 정부 관리들은 수술 사실을 부인했다. 그리고 그 사실들은 수 년 동안 공개되지 않았다.수술 후 대통령은 금·은 본위제나 다름없는 화폐제도를 금본위제로 바꾸기 위하여 정부의 은의 구매를 강제하는 법률을 폐지하도록 의회를 설득하는 데 주력했다. 대통령은 전국에서 얼마나 많은 사람이 그들의 지폐와 은을 금으로 교환하는지에 관하여 주목했다. 그는 연방재정이 보관 중인 금이 없어질 것이라고 우려하였다.의회토론에서는 네브래스카주에서 온 젊은 의원 하나가 대통령의 입장에 반대했다. 그로 인하여 그는 유명하게 되었다. 윌리엄 제닝스 브라이언(William Jennings Bryan)이다. 그는 미국은 은본위제(Silver Standard)를 해야 한다고 주장했다. "오직 금만 사용하게 되면 미국의 달러 가치는 높아지게 될 것이고 그렇게 되면 미국의 농민들과 근로자들의 생활은 어렵게 된다. 그들은 살기 위하여 더 많은 돈을 빌려야 하기 때문이다. 또 농민들에게 있어서 보다 비싼 달러는 보다 싼 농작물 가격을 초래한다. 이 논쟁의 한 쪽에는 미국의 사업상 이해관계가 있고, 다른 한쪽에는 수많은 대중이 있다. 대중들은 작업복에 먼지를 뒤집어쓴 채 어려움을 호소하지만, 바깥 장벽에 막혀 희망 없는 메아리만 돌아오는 데 비하여, 비교적 그럴 자격도 없는 자들은 의회에 쉽게 접근한다."라고 주장했다. 그러나 그의 이러한 웅변도 이 법안의 폐지를 막지 못하였다.하원에서는 클리블랜드의 정부의 은의 의무적인 구매를 폐지하는 법안을 통과시켰고, 상원도 이를 통과시켰다. 그래서 미국은 확실한 금본위제(Gold Standard)로 정착되게 된다. 이후로 모든 사람, 특히 클리블랜드는 더욱이, 경기가 곧 회복될 것을 기대했다. 불경기의 원인이 은본위제로 인한 것이라고 진단하고, 이를 힘겹게 폐지하였으니 그럴 만도 하다.그러나 그렇지 않았다. 더 많은 기업이 파산하고 더 많은 노동자가 일자리를 잃고 수만 명의 사람이 집을 버리고 일을 찾아 떠나고, 어떤 이들은 산업군대(Industrial Army)로 불리는 저항단체를 만들기도 하였다. 이러한 불경기는 수년이 지난 1896년에 이르러서야 비로소 밀의 가격이 올라가기 시작하고, 수요와 공급이 획기적으로 증가하기 시작한다. 이와 거의 동시에 알래스카, 오스트레일리아, 남아프리카에서 다량의 금이 유입되고, 수입관세도 60%로 인상되어 불경기는 완전히 끝나게 된다.2. 문제 발견의 어려움사회에서 문제를 특정하여 낸다는 것도 쉬운 일이 아니지만 일단 문제라는 인식이 보편화되었다고 하더라도 그 원인이 무엇인지 밝혀내는 일 또한 쉽지 않다. 특히 경제적 문제는 더더욱 그러하다. 왜냐하면 많은 이해관계가 복잡하게 얽혀서 눈에 보이는 현상으로 나타났기 때문이다. 마치 우리 몸에 열이 나는 경우 그 열이 어떤 병으로 인하여 발생한 것인지 찾아내는 일조차도 오랫동안 의학 분야의 연구를 해 온 많은 연구자와 의사들이 있음에도 불구하고 그 원인을 밝혀내기가 쉽지 않은 것과 같다. 의학 교과서에 병명이 기록되어 있는 질병조차도 그 원인을 알 수 없는 것이 오히려 더 많다. 우리의 신체는 유기적 조직체로 한 몸인데도 말이다. 그런데 하물며 수많은 사람이 서로 각자 이해에 따라 움직이는 결과 생기게 된 현상의 원인을 정확히 파악한다는 것은 사실 어려운 일임에 틀림없다.위 클리블랜드 대통령처럼 잘못 진단한 현실 상황은 걷잡을 수 없는 큰 피해를 가져온다. 자신의 수술을 숨겨 가면서까지 일생일대의 도박을 한 셈이었지만 훗날 뒤돌아보니 그것은 어리석은 판단이었다는 것이 드러나게 된 것이다. 이 사이에 얼마나 많은 개인이 삶의 피폐함을 경험하게 되었을지 충분히 짐작이 간다.3. 처방전의 마련–입법사실의 중요성처방전을 마련하자면, 원인을 밝혀내기 위하여 기본적인 조사가 필요할 것이다. 한 두 사람의 의견이 아닌 아는 전문가의 의견을 들어야 한다. 그러고 이러한 조사는 심층적으로 이루어져야 한다. 이념이 결합되어 '이 기회에 이런 방향으로 전환해 보자'라는 식의 생각은 경제정책에 있어서 금기 시 되어야 한다. 그렇게 되면 문제해결도 되지 않고 그 방향성도 오히려 잘못될 수 있기 때문이다.문제를 타결하기 위하여 청문회를 열고 거기서 전문가의 이야기를 듣고 설문조사(Social Survey)를 하고 지역적으로 국한하여 먼저 시범 실시도 하여 보는 등 다양한 절차를 취하게 된다. 현재는 법률에 따라 모든 행위가 이루어지므로 법률 제정이나 개정이 필요한 경우가 많다. 이 경우에도 이 법을 제·개정하게끔 만드는 사실이 무엇인지 이렇게 입법하면 과연 기대하는 효과가 나올 것인지 등에 관한 사실을 확정하여야 한다. 이러한 사실을 입법사실(Legislative Facts)이라고 하는데 우리는 이에 관한 인식이 거의 없다. 국회의원조차도 머릿속에 이런 법이 필요하다고 생각하면 하루에도 뚝딱 만들어내는 게 우리의 현실이 되었다. 이는 지극히 위험하다.입법사실은 재판사실에 대비되는 용어로 재판사실(Adjucative Facts)은 재판을 하기 위하여 필요한 사실을 말하고, 입법 사실은 입법을 하기 위하여 필요한 사실을 말한다. 재판사실은 증거 법칙에 의하여 엄격하게 사실을 정리하여야 함에 비하여 입법사실은 그와 같은 엄격한 증거법칙을 요구하지는 않는다. 어떤 사실을 기초로 하며 어떻게 법을 만들면 어떤 효과가 생길 것인지, 여론조사도 하고 전문가 의견을 듣고도 하는데 전문법칙이나 기타 사법적 증거법칙을 적용하는 것은 적당치 않기 때문이다. 그렇다고 하여 이러한 입법사실이 전혀 의미가 없는 것은 아니다. 또 입법사실을 경시하여 만들어진 법률을 시행하여 효과가 나지 아니한 경우 그 원인을 다시 찾아내기도 쉽지 않다. 어떤 사실에 기하여 입법을 하였는데 그 당시에는 고려하지 못했던 사실이 어떤 것인지를 사후적으로 찾아내기가 쉽지 않기 때문이다. 그래서 선진국의 입법절차는 절차 자체가 그렇게 녹록지 않다. 많은 기초자료와 처방을 연결시켜서 입법사실을 확정하고 그에 따라 법률을 만들어야 하기 때문이다. 재판에서 증거법칙에 의하지 아니하고 사실을 확정하면 재판을 하는 게 아니라 인민재판을 하는 것이 된다. 입법사실 없이 입법하면 실질적 법치주의가 아닌 형식적 법치주의가 될 뿐이다. 그사이에 정책실패로 인한 기회비용과 고통은 국민의 몫이 된다. Ⅲ. 결론국가의 경제정책은 단순한 선형함수가 아닌 비선형함수라는 점을 늘 경계하여야 한다.위 예에서 클리블랜드 대통령이나 반대진영의 지도자 모두 당시의 지독한 불경기가 화폐의 본위제도가 그 원인이라고 굳게 믿었고 다른 정치적 의도는 없었다. 정치적 계산 없는 진정성 있는 무지 혹은 무지한 정책인 셈이다. 그러나 이보다 더 나쁜 것은 정치를 이용한 정책이다. 정치적 계산하에 정책으로 포장하는 것이다. 예를 들면 장기적 정당집권을 위한 아이디어로 내놓은 경제정책이 있다면 그 폐해는 얼마나 크겠는가?정책이 정치과정을 거쳐야 하는 것이기 때문에 정치와 정책이 종종 혼동된다. 그러나 정책의 지향점이 국민을 위하고 사회를 위한 것이 아닌 정파적 이익을 위한 것이라면 정책이 아닌 정치가 되고, 정책홍보가 아닌 정치 선동이 된다.이러한 점에서 경제정책을 비롯한 사회적 영향이 큰 정책은 반드시 사후라도 그 평가를 철저히 하여 무지에 의하여서든 계산된 정치적 목적을 위한 것이든 다시는 되풀이되지 않도록 하여야 한다. 우리의 삶은 물론이고 우리 후손들의 삶 또한 일회적이고, 우리 시대의 실패는 우리 자식들의 삶에도 심대한 영향을 미치기 때문에 사회는 정책의 실험실이 되어서는 아니 된다.경제정책은 외과수술용 메스(Scalper)를 이용하는 것이지, 밭을 가는 쟁기인 보습(Plowshare)으로 하는 것이 아니다. 수많은 이해관계자와 수많은 많은 변수가 어우러져 있어서 마치 외과 수술에서 잘못 칼을 대면 멀쩡한 신경이나 혈관을 자를 수 있다. 오히려 수술하지 않는 것만 못한 경우가 생길 수 있다.그러나 위에서 본 조건은 경제정책이 성공하기 위한 필요조건이지 충분조건은 아니다. 여기에 정책결정자들의 겸손함이 더하여져야 비로소 성공할 가능성이 높을 것이다. 이는 루스벨트부터 클린턴까지 미국 대통령의 경제정책을 연구한 허버트 스타인 박사의 결론이기도 하다(Herbert Stein, Presidential Economics, 국내 번역서로는 권혁승 번역, 대통령의 경제학, 516쪽). 그만큼 어렵다는 이야기이다. 정치적인 이념이나 수사로 정책의 성공이 담보되지 않는다. 성공 확신은 그야말로 정신승리에 지나지 않는다. 여전히 우리는 모르는 게 많기 때문이다. 그래서 시장을 중시하는 것이다. ※ 국세청이 발간하는 '국세' 3월호에 게재된 원고입니다.
2021.03.26